Местные выборы, назначенные на 31 октября еще до их проведения могут претендовать на звание наиболее дискуссионных местных выборов в истории Украины.
До сих пор нет единого мнения имели ли полномочие депутаты Верховной Рады отменять дату назначенных, в соответствии с Конституцией Украины, местных выборов 30 мая 2010 года и переносить на другую дату. Спорным есть и вопрос легитимности сельских, поселковых, городских голов, а также депутатов местных советов, полномочия которых должны были истечь уже в апреле-мае этого года, ведь предлагаемые изменения в Конституцию Украины в части сроков их полномочий так и не было внесено.А действующая Конституция до сих пор содержит коллизию: депутаты советов избираются сроком на пять лет, а их головы – на четыре года.
Но наибольшая полемика ведется вокруг местной избирательной системы, поскольку именно от ее эффективности, действенности и легитимности будет зависеть дальнейшая судьба местного самоуправления в Украине. И здесь сразу должен был стать вопрос – до или после местных выборов и проведения муниципальной и других системных реформ заниматься ее трансформацией. Но законодатель решил этот вопрос за нас, без привлечения и учета мнений ученых, экспертов и представителей органов местного самоуправления и гражданского общества, приняв Закон "О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских голов" от 10.07.2010 г. № 2487-VІ. Конституционно-правовому анализу этого Закона и посвящается данная статья.
Нынешние местные выборы будут проводиться по смешанной муниципальной избирательной системе. И это вызывает беспокойство по поводу ее эффективности, поскольку опыт применения этой системы на парламентских выборах 2002 года показал, что она разрешает существенно искажать результаты выборов за счет использования "административного ресурса" в одномандатных избирательных округах. И вдобавок сохраняются недостатки существующего порядка формирования представительных органов местного самоуправления, ведь половина состава соответствующих советов и дальше будет избираться по закрытым спискам местных партийных организаций. Применение на выборах в районные и областные советы смешанной системы в том варианте, который предусмотрен этим Законом, ограничивает конституционные гарантии представительства общих интересов территориальных общин районными и областными советами.
По новому Закону о местных выборах все городские головы и в дальнейшем будут избираться по мажоритарной системе относительного большинства. Это будет усиливать риск избрания городскими головами больших городов лиц, которые пользуются поддержкой меньшинства избирателей, а также возникновение политического противостояния между новоизбранными городскими головами и соответствующими советами.
Партии наделены монопольным правом выдвижения кандидатов в депутаты почти всех советов (кроме сельских и поселковых) и формировать их состав.
Это значительно суживает перечень партий, которые могут претендовать на представительство в составе местных советов, что создает предпосылки для монополизации власти на местном уровне влиятельными партиями и ограничивает право граждан на участие в местном самоуправлении.
Сроки подготовки и проведения выборов чрезмерно короткие. Это не позволит эффективно организовать избирательный процесс и обеспечить эффективную защиту и возобновление нарушенных прав субъектов избирательного процесса. На обжалование решений, действий и бездеятельности, связанных с выборами, Закон отводит лишь 2 дня, которые едва ли будут содействовать эффективной защите нарушенных прав.
Процедура образования территориальных и участковых избирательных комиссий Законом четко не описана, что может ставить формирование состава этих комиссий в зависимость от избирательных комиссий высшего уровня, и может привести к тому, что членами избирательных комиссий будут назначаться представители лишь определенных партий, а на руководящие должности в избирательных комиссиях будут назначаться представители одних и тех же партий.
Усилено роль Центральной избирательной комиссии в решении вопросов организации и проведения местных выборов, при том что ЦИК не имеет достаточных организационных, финансовых, кадровых и других ресурсов для эффективного осуществления положенных на нее задач в сфере регулирования местных выборов. ЦИК будет образовывать территориальные избирательные комиссии, будет отменять решения этих комиссий по собственной инициативе или по результатам рассмотрения жалоб, будет устанавливать (в отдельных случаях) результаты местных выборов, будет осуществлять ряд других полномочий.
Ограничено доступ избирателей к информации о кандидатах на выборах, что в дальнейшем существенно усложнит контроль граждан за деятельностью избранных депутатов местных советов, сельских, поселковых и городских голов, поскольку местные партийные организации и кандидаты не обязаны подавать при регистрации соответствующими избирательными комиссиями свои предвыборные программы, а значит – и иметь такие программы, разрешается не размещать на информационных плакатах фотографии кандидатов, включенных в соответствующие избирательные списки, а также публиковать предвыборные программы местных партийных организаций, а для кандидатов в депутаты сельских, поселковых, городских (городов районного значения) советов информационные плакаты вообще не должны изготовляться.
Регулирование порядка составления и уточнение списков избирателей, а также изготовления избирательных бюллетеней, создает возможности для нарушения избирательных прав граждан. Составление и уточнение списков избирателей осуществляется рядом органов, основы взаимодействия между которыми четко не определено. Разрешено вносить изменения в списки избирателей в преддверие и в день голосования. Надлежащим образом не определено и порядок осуществления контроля за изготовлением избирательных бюллетеней. Предусмотрена возможность печатания бюллетеней без указания номеров избирательных участков.
Лишь всеукраинским организациям предоставлено право осуществлять наблюдение за выборами, при этом объем прав наблюдателей от таких организаций значительно сужен. Их роль сводится к фиксации фактов нарушений путем аудио - или видеозаписи или фотосъемки, а также наблюдение за работой избирательных комиссий.
Закон не предусматривает согласования правового регулирования местных выборов с регулированием выборов в законодательный орган.
Как видим, конституционно-правовой анализ свидетельствует не в пользу анализируемого Закона. Права местного самоуправления, которые должны быть наиболее полно представлены и в дальнейшем реализованы через местные выборы значительно ограничены избирательным законодательством, а принятая местная избирательная система ставит под сомнение ее эффективность, действенность и справедливость в отношении самых людей – жителей территориальных общин – основного субъекта местного самоуправления, а значит и легитимность такой избирательной системы. Более того, закрепление в Законе смешанной избирательной системы сужает гарантированное ч. 1 ст. 38 Конституции конституционное право граждан быть избранным в органы местного самоуправления, ведь его реализация зависит от решений местных организаций, партий и блоков, о чем прямо говорят некоторые государственные и политические деятели, которые имеют непосредственное отношение к законодательному органу власти.
Подытоживая, подчеркнем, избранная законодателем для нынешних местных выборов избирательная система является политическим решением и говорить о ее исключительности для местного самоуправления не приходится, ведь преимущества в виде структуризации партийной системы с якобы усилением ответственности власти, на практике едва ли наладят связь между депутатом и избирателем, ведь партии, которые были во время выборов механизмом выдвижения кандидата в депутаты, после выборов очевидно будут требовать от него благодарности в виде полного выполнения воли партии, и, в частности, - ее руководства, а не выполнения данных кандидатом предвыборных обещаний. А между тем, на сегодня существует множество других альтернативных моделей местных выборов, которые могли быть применены на этих выборах, выходя не сколько из соображений политической целесообразности, а из интересов местного самоуправления. И об этом неоднократно говорилось еще до принятию данного Закона. Вносилось предложение относительно возвращения к мажоритарной системе многомандатных избирательных округов, границы которых совпадают с границами территориальных общин на выборах районного совета или с границами районов и городов областного значения на выборах областного совета. Также предлагалось проведение выборов депутатов сельских, поселковых и городских советов по мажоритарной системе, а депутатов районных и областных советов – на началах относительного большинства в многомандатных округах; выдвигать кандидатов в депутаты советов, голов сел, поселков и городов от организаций, политических партий и путем самовыдвижения.
Проанализировав действующее избирательное законодательство, мы видим, что несоблюдение правового пути формирования местной избирательной системы и подготовки к местным выборам создает все условия для их не легитимности и к новым будущим противостояниям (политическим, юридическим и т.п.), очередным выборам и обострение системного кризиса.
Какие же средства нужно применить, чтобы не допустить этого?
1. Создать из числа представителей органов местного самоуправления (которые бы не были политическими деятелями и не занимали государственных должностей до, во время и после создания Конституции не меньше как десять лет) от каждой области Украины независимого аполитического органа учредительной власти, который бы без так называемого "конфликта интересов" разработал проект новой редакции (или внесения изменений) Конституции Украины и проект изменений в действующее избирательное законодательство Украины.
2. Внести изменения в Закон Украины "О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских голов" от 10.07.2010 г. № 2487-VІ, которые будут увеличивать как общий срок подготовки к местных выборам, так и продолжительность основных организационных мероприятий, связанных с подготовкой к выборам; обязательность представления для регистрации кандидатов соответствующими избирательными комиссиями предвыборных программ кандидатов и местных организаций партий, обеспечение надлежащего доступа избирателей к информации о кандидатах и их предвыборных программ; возможность самовыдвижения кандидатов на местных выборах;
3. Принять меры относительно немедленного принятия закона "О внесении изменений в Конституцию Украины" в части положений, которыми предлагается унифицировать сроки полномочий местных советов, сельских, поселковых, городских голов, и определять срок полномочий депутатов местных советов и соответствующих голов с даты очередных, а не внеочередных местных выборов;
4. После проведения очередных местных выборов – унифицировать правовое регулирование общегосударственных и местных выборов путем принятия Избирательного кодекса, предусмотреть: возможность избрания городских голов городов, количество избирателей которых превышает определенный предел, по мажоритарной системе абсолютного (а не относительного) большинства; возможность голосования на местных выборах за конкретных кандидатов; изменение систем выборов в районные и областные советы таким образом, который бы обеспечивал возможность представительства соответствующими советами общих интересов территориальных общин; создать надлежащие правовые предпосылки для объединения партий, повышения прозрачности финансирования выборов.
5. Центральной избирательной комиссии необходимо обеспечить при формировании состава территориальных избирательных комиссий справедливое представительство в их составе местных организаций партий, а также справедливое распределение руководящих должностей в соответствующих избирательных комиссиях между организациями разных партий.
6. Общественным организациям обеспечить доступ и возможность надлежащего наблюдения за подготовкой и проведением очередных местных выборов, выявление фактов нарушений избирательного законодательства и широкое информирование о таких фактах избирателей, наблюдателей от международных организаций; инициировать проведение кампаний на местах, направленных на повышение уровня осведомленности избирателей относительно кандидатов, предвыборных программ субъектов избирательного процесса; сформулировать перечни наиболее важных проблем местного значения, которые нуждаются в решении органами местного самоуправления после проведения очередных местных выборов; усилить взаимодействие с местными средствами массовой информации с целью активизации обсуждения реальных проблем местного значения, путей и механизмов их решения кандидатами после их избрания депутатами, сельскими, поселковыми, городскими головами.
Впрочем, и такие средства не обеспечат легитимность органа учредительной власти (и, как следствие, разработанного ею проекта новой редакции Конституции Украины и других актов избирательного законодательства), если она будет формироваться из представителей политических партий и органов государственной власти, поскольку в таком случае будет писаться не Конституция национального единства, как провозглашается, а очередное политическое соглашение, где муниципальная избирательная система вместо эффективности приобретает фиктивность, а местному самоуправлению отводится роль пункта на чьем-то очередном избирательном бюллетене.
Автор: Владимир Вихляев,
правозащитник, писатель
